□　本報(bào)記者 萬學(xué)忠 　制圖/李曉軍

國務(wù)院文件要求，沒有進(jìn)行公平競爭審查的政策措施，不得出臺。

到目前為止，至少有91個(gè)城市出臺了網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則，但是沒有看到一家行政機(jī)關(guān)主動說明是否進(jìn)行了公平競爭審查。國務(wù)院規(guī)定的政策出臺前必須進(jìn)行公平競爭審查制度，會不會被遺忘了呢？

6月6日，在北京大學(xué)競爭法研究中心舉辦的專題研討會上，包括多名國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員在內(nèi)的與會人士，發(fā)出了同樣的質(zhì)疑。

公平競爭審查是法定程序

行政機(jī)關(guān)制定市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。這是2016年6月《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱34號文)建立的全新制度。

這項(xiàng)制度自2016年7月起在省級以上政府及所屬部門實(shí)施，2017年起逐步推行到市縣級政府及所屬部門。34號文要求，“沒有進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺。”

為防止行政機(jī)關(guān)出臺排除、限制競爭的政策措施，34號文用列舉的方式亮出了18項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，被稱為“18不準(zhǔn)”，如：不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件，不得限制外地和進(jìn)口商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場，不得違法干預(yù)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)的商品和服務(wù)的價(jià)格水平等。

網(wǎng)約車細(xì)則沖撞“18不準(zhǔn)”

對照上述“18不準(zhǔn)”，北京大學(xué)競爭法研究中心組成了一個(gè)9人研究小組，選取77個(gè)地級以上城市出臺的網(wǎng)約車細(xì)則進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)普遍存在違背“18不準(zhǔn)”的條文。少的，違背一兩條；多的，全部違背。

地方實(shí)施細(xì)則中對車籍和駕駛員戶籍的要求，限制了外地的商品進(jìn)入本地市場，影響商品自由流動，形成了地區(qū)封鎖；

對軸距、排量、長寬高和車齡的限制則會造成某些品牌和型號的車輛無法繼續(xù)從事網(wǎng)約車經(jīng)營，而汽車作為網(wǎng)約車個(gè)體經(jīng)營者最大的固定成本投入，價(jià)格彈性極弱，對車型和車齡的限制會大幅提升市場上的經(jīng)營者和潛在經(jīng)營者的運(yùn)營成本和退出成本；

對網(wǎng)約車價(jià)格進(jìn)行限定，導(dǎo)致某些市場定位為廉價(jià)性汽車或者主打性價(jià)比的汽車品牌或系列被“拒之門外”，實(shí)質(zhì)上造成對某些汽車廠商的歧視性或差別化待遇；

近一半城市在實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)的同時(shí)，賦予地方政府必要時(shí)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的權(quán)力。而“18不準(zhǔn)”明確提出：不得違法干預(yù)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)的商品和服務(wù)的價(jià)格水平。

允許“例外”但應(yīng)說明理由

沖撞“18不準(zhǔn)”不等于違法，因?yàn)?4號文規(guī)定了例外情形。有的政策措施即使具有排除和限制競爭的效果，在特定情況下也是可以實(shí)施的。

不過，對于例外情形，34號文規(guī)定了比較嚴(yán)格的適用條件，只能適用于以下幾種情形，不能擅自擴(kuò)大范圍：1.維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全或者涉及國防建設(shè)的；2.為實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助等社會保障目的的；3.為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等社會公共利益的；4.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

同時(shí)，34號文有專門針對例外情形的特別要求：應(yīng)當(dāng)說明相關(guān)政策措施對實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺，且不會嚴(yán)重排除和限制市場競爭，并明確實(shí)施期限。此外，即使是例外規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)要逐年評估相關(guān)政策措施的實(shí)施效果。實(shí)施期限到期或未達(dá)到預(yù)期效果的政策措施，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止執(zhí)行或者進(jìn)行調(diào)整。

北京大學(xué)競爭法中心主任肖江平指出，迄今為止，尚未看到一家網(wǎng)約車細(xì)則制定機(jī)關(guān)承認(rèn)適用了“例外情形”，也未見一家主動說明“例外”的理由。

據(jù)媒體公開報(bào)道，北京市交通委在接到相關(guān)信息公開申請后，答復(fù)稱北京市網(wǎng)約車細(xì)則進(jìn)行了公平競爭審查。審查時(shí)“考慮了北京城市現(xiàn)狀、人口承載能力和城市發(fā)展定位的要求”。這一理由比較接近上述例外情形的第三條：“節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”但北京市交通委沒有明確表示適用了34號文的“例外規(guī)定”。

對是否進(jìn)行了公平競爭審查以及審查結(jié)果，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)不應(yīng)該主動公布？在哪個(gè)環(huán)節(jié)公布？國家反壟斷委員會專家組咨詢成員、中國政法大學(xué)教授時(shí)建中較早前接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)指出，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)披露是否進(jìn)行了公平競爭審查。34號文要求，開展公平競爭審查應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見，或者向社會公開征求意見。據(jù)此，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)該在政策措施正式出臺之前披露公平競爭審查的相關(guān)信息。

但也有意見認(rèn)為，34號文沒有要求政策制定機(jī)關(guān)主動公布公平競爭審查信息。但依據(jù)政府信息公開條例，政策制定機(jī)關(guān)接到公開申請后，應(yīng)當(dāng)依申請公開。

肖江平說，到目前為止，沒看到一家網(wǎng)約車細(xì)則制定機(jī)關(guān)主動披露公平競爭審查信息。公平競爭審查制度要求政策制定機(jī)關(guān)對其制定的政策措施進(jìn)行自我審查，對于未經(jīng)公平競爭審查的政策措施不得出臺。但通過對地方網(wǎng)約車細(xì)則所規(guī)定的各項(xiàng)準(zhǔn)入條件的梳理不難看出，網(wǎng)約車細(xì)則的出臺可能并未真正進(jìn)行公平競爭審查。

制度落地需要程序約束

一項(xiàng)制度的落地，離不開保障機(jī)制，尤其是執(zhí)法監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制。為了保障公平競爭審查制度落實(shí)，34號文要求加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、強(qiáng)化責(zé)任追究：

“對涉嫌違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施，任何單位和個(gè)人有權(quán)舉報(bào)，有關(guān)部門要及時(shí)予以處理；涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要依法調(diào)查核實(shí)，并向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出處理建議。案件情況和處理建議要向社會公開。政策制定機(jī)關(guān)要及時(shí)糾正排除和限制競爭的政策措施，維護(hù)公平競爭的市場秩序。”

“對未進(jìn)行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)出臺政策措施，以及不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的地方政府和部門，有關(guān)部門依法查實(shí)后要作出嚴(yán)肅處理。對失職瀆職等需要追究有關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，要及時(shí)將有關(guān)情況移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。”

在與會專家看來，這些規(guī)定太過原則了。“向誰舉報(bào)？查處結(jié)果要否反饋？這個(gè)受理舉報(bào)的機(jī)構(gòu)是執(zhí)法機(jī)構(gòu)還是聯(lián)席會議？聯(lián)席會議有哪些權(quán)力，和地方人大審查權(quán)力有什么差異？這些都是必須明確的。必須完善程序，明確一個(gè)舉報(bào)審查機(jī)制。”國家反壟斷委員會專家組咨詢成員、南開大學(xué)法學(xué)院教授許光耀說。

中國政法大學(xué)教授劉繼峰持相同觀點(diǎn)：“公共競爭審查制度能否執(zhí)行好，程序性制度是最重要的。”

34號文對此也有預(yù)案：“國家發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局要會同有關(guān)部門，抓緊研究起草公平競爭審查實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化公平競爭審查的內(nèi)容、程序、方法。”

《法制日報(bào)》記者從研討會上獲悉，《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》已經(jīng)征求意見多輪，對以上問題均有回應(yīng)。

[責(zé)任編輯：楊凡、彭芳]

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