進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券績(jī)效管理勢(shì)在必行——

績(jī)效評(píng)價(jià)要跟著專項(xiàng)債項(xiàng)目走

今年，我國(guó)新增專項(xiàng)債規(guī)模達(dá)到3.75萬(wàn)億元，實(shí)施績(jī)效管理意義重大。目前，各地已經(jīng)圍繞地方政府債務(wù)績(jī)效管理做了很多有益探索，但在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)等方面依然面臨多項(xiàng)挑戰(zhàn)。接下來(lái)，需要進(jìn)一步提高評(píng)價(jià)質(zhì)量，在深度和精度上多下功夫，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)作機(jī)制。

財(cái)政部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至11月30日，全國(guó)累計(jì)發(fā)行新增專項(xiàng)債券3.55萬(wàn)億元，發(fā)行進(jìn)度95%。當(dāng)這些寶貴的財(cái)政資金投入到各地各項(xiàng)目中時(shí)，如何確保每一分錢都花在刀刃上，真正釋放補(bǔ)短板穩(wěn)增長(zhǎng)效應(yīng)？對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士已凝聚共識(shí)——緊緊抓住績(jī)效管理這個(gè)“牛鼻子”。

各地加速探索步伐

“地方政府債務(wù)是財(cái)政資金的重要組成部分，理應(yīng)納入預(yù)算績(jī)效管理范疇。今年我國(guó)新增專項(xiàng)債規(guī)模達(dá)到3.75萬(wàn)億元，實(shí)施績(jī)效管理意義重大。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究專業(yè)委員會(huì)主任委員白景明告訴記者，分析地方政府債務(wù)績(jī)效可以從宏觀和微觀兩個(gè)維度切入：宏觀角度主要考量其逆周期調(diào)節(jié)作用、補(bǔ)短板穩(wěn)增長(zhǎng)效應(yīng)等；微觀層面可以按照資金形成過(guò)程分為融資績(jī)效和資金使用績(jī)效。

2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，提出力爭(zhēng)用3年至5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。此后，各地圍繞地方政府債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理的探索步伐不斷提速。比如，陜西省于2018年出臺(tái)政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法，在全國(guó)率先啟動(dòng)地方政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作。今年，長(zhǎng)沙市財(cái)政局將績(jī)效評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)展到專項(xiàng)債領(lǐng)域，評(píng)價(jià)范圍涵蓋2018年至2019年以來(lái)市本級(jí)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目，評(píng)價(jià)金額超80億元。

今年下半年，山東省財(cái)政廳組織對(duì)魯南高鐵（曲菏段）專項(xiàng)債券項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。這也是山東省首次對(duì)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，涉及省級(jí)政府專項(xiàng)債券31.28億元。山東省還在近日出臺(tái)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理暫行辦法，明確把評(píng)價(jià)結(jié)果作為分配各地政府債券額度的重要參考依據(jù)。

不少地方還創(chuàng)新機(jī)制，將專項(xiàng)債績(jī)效管理不斷向前端延伸。比如合肥市讓省評(píng)審庫(kù)專家及業(yè)務(wù)骨干參與聯(lián)審，從專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容是否符合專項(xiàng)債支持領(lǐng)域、項(xiàng)目前期是否成熟、項(xiàng)目收益測(cè)算是否科學(xué)合理等方面對(duì)項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)。

“從實(shí)踐層面看，政府債務(wù)績(jī)效管理是全面實(shí)施績(jī)效管理的應(yīng)有之義。”廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)鄭涌認(rèn)為，政府債務(wù)績(jī)效管理要遵循講求績(jī)效、防范風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)責(zé)對(duì)等、借還匹配，全程跟蹤、壓實(shí)責(zé)任，公開(kāi)透明、加強(qiáng)監(jiān)督的原則。

傾力破解多重挑戰(zhàn)

專項(xiàng)債周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)科學(xué)的績(jī)效管理并不容易。“怎樣才能避免徒增工作量的形式主義？”“怎么才能讓評(píng)價(jià)指標(biāo)精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)項(xiàng)目？”“對(duì)于多資金來(lái)源的‘拼盤’項(xiàng)目，如何評(píng)價(jià)財(cái)政資金作用？”記者和多位業(yè)內(nèi)人士交流時(shí)，聽(tīng)到了這樣一些疑問(wèn)。

財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局績(jī)效評(píng)價(jià)二處處長(zhǎng)劉申鋒表示，從近年來(lái)審計(jì)和財(cái)會(huì)監(jiān)督情況看，地方政府債務(wù)還存在重融資、輕償還，債務(wù)與項(xiàng)目期限錯(cuò)配、資金閑置浪費(fèi)等問(wèn)題，提高資金配置效率和使用效益迫在眉睫。地方政府債務(wù)能不能發(fā)揮預(yù)期效果關(guān)系到我國(guó)財(cái)政長(zhǎng)期預(yù)算平衡，以及能否為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)提供稅源。

“當(dāng)前，一些地方開(kāi)展的政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，有的主要是對(duì)債務(wù)管理工作的考核，有的是具體債務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，如何圍繞地方政府債務(wù)的‘借用管還’建立全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)制還有待深入探索研究。”劉申鋒認(rèn)為，地方政府債務(wù)績(jī)效管理目前在面上已經(jīng)鋪開(kāi)了，但仍需要進(jìn)一步提高評(píng)價(jià)質(zhì)量，在深度和精度上多下功夫。

在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成看來(lái)，專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)依然面臨多重挑戰(zhàn)。例如，如何平衡項(xiàng)目建設(shè)的跨年度性與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的年度性；怎樣做好項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的選擇與指標(biāo)設(shè)計(jì)；如何在設(shè)置績(jī)效目標(biāo)時(shí)做好部門之間的配合等。

與此同時(shí)，不同專項(xiàng)債項(xiàng)目具有不同行業(yè)屬性，要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)就需要有更專業(yè)的人才隊(duì)伍支持，而這方面目前依然是個(gè)短板。此外，對(duì)于惠民生補(bǔ)短板的專項(xiàng)債，公眾滿意度是一個(gè)重要衡量指標(biāo)，這項(xiàng)指標(biāo)具體怎么設(shè)置，如何量大面廣、準(zhǔn)確高效地獲取數(shù)值和意見(jiàn)，也是一個(gè)難點(diǎn)。

績(jī)效監(jiān)管應(yīng)更精準(zhǔn)科學(xué)

難題需要通過(guò)實(shí)踐探索來(lái)破解。“應(yīng)加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)價(jià)，從源頭上做好績(jī)效導(dǎo)向下的項(xiàng)目識(shí)別，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善覆蓋項(xiàng)目全周期的信息披露機(jī)制。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)王澤彩認(rèn)為，要利用專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理信息平臺(tái)推進(jìn)項(xiàng)目信息精細(xì)化、透明化，大力提升平臺(tái)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、績(jī)效信息可視化能力，為績(jī)效監(jiān)管提供強(qiáng)有力技術(shù)支持。

“專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持‘一般’與‘特殊’相結(jié)合。在績(jī)效覆蓋所有專項(xiàng)債券項(xiàng)目前提下，歸納總結(jié)涵蓋內(nèi)容全面、體現(xiàn)一般性的評(píng)價(jià)指標(biāo)值，建成不同區(qū)域、不同項(xiàng)目、不同時(shí)間可比的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)庫(kù)。”王澤彩表示。

業(yè)內(nèi)人士也建議進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)作機(jī)制。“應(yīng)加快建立地方政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理制度、工作流程、操作指引、共性績(jī)效指標(biāo)框架，以及分行業(yè)分領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)模板。”鄭涌建議，應(yīng)促進(jìn)項(xiàng)目、預(yù)算和績(jī)效管理一體化，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理全覆蓋，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與人大、監(jiān)察、審計(jì)等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，加大信息公開(kāi)力度，確保地方政府債務(wù)資金安全高效。

當(dāng)前，有不少第三方機(jī)構(gòu)已積極參與到專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)中，逐步積累了一些經(jīng)驗(yàn)做法。據(jù)正衡房地產(chǎn)資產(chǎn)評(píng)估有限公司總經(jīng)理張黎介紹，面對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目多主體的特點(diǎn)，他們專門設(shè)置了兩套指標(biāo)，一套針對(duì)項(xiàng)目主管部門也就是地方政府，重點(diǎn)考量其對(duì)專項(xiàng)債的管理能力；對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施單位，則聚焦在提高專項(xiàng)債使用績(jī)效和提高項(xiàng)目運(yùn)行效率等方面。面對(duì)多資金來(lái)源的“拼盤”類專項(xiàng)債項(xiàng)目，他們也化繁為簡(jiǎn)——衡量項(xiàng)目效果效益時(shí)以全投資情況為準(zhǔn)。

讓專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)簡(jiǎn)明好操作也是多方共識(shí)。多位專家認(rèn)為，專項(xiàng)債項(xiàng)目審批涉及多部門，在委托其他部門開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)尤其是事前績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，指標(biāo)應(yīng)簡(jiǎn)明扼要，抓住關(guān)鍵。

“在產(chǎn)出類的指標(biāo)設(shè)置中，產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量指標(biāo)應(yīng)該充分體現(xiàn)行業(yè)特色。指標(biāo)設(shè)置要能兼顧數(shù)據(jù)的可獲性和成本。”溫來(lái)成認(rèn)為，在設(shè)置績(jī)效類指標(biāo)時(shí)，應(yīng)注意經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)要體現(xiàn)項(xiàng)目還本付息能力，生態(tài)效益指標(biāo)要和項(xiàng)目性質(zhì)保持一致，社會(huì)效益指標(biāo)要能反映項(xiàng)目建設(shè)側(cè)重點(diǎn)。記者 董碧娟

[責(zé)任編輯：楊凡、崔中連]

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